Negli ultimi anni il PNRR ha riportato al centro dell’agenda di politica economica il tema dei divari territoriali e del riequilibrio nell’accesso ai diritti di cittadinanza. Dopo una lunga fase di riduzione degli investimenti pubblici, il Piano ha segnato un cambio di passo, rilanciando il ruolo dell’intervento pubblico. Resta tuttavia aperta la questione della sostenibilità e della capacità di rendere strutturali gli effetti prodotti. È su questo snodo che si gioca la fase successiva delle politiche territoriali in Italia.
Il cambio di passo
Nel decennio pre-Covid il tema dei divari territoriali nell’accesso ai diritti di cittadinanza e ai servizi essenziali è progressivamente uscito dall’agenda della politica economica italiana. Il risultato è stato che il divario economico tra Nord e Sud non solo non si è ridotto, ma si è progressivamente tradotto in una frattura nei diritti, rendendo sempre più dipendente dal territorio di residenza l’accesso ai diritti all’istruzione e alla salute.
A determinare questo esito ha contribuito una duplice dinamica. Da un lato, la mancata attuazione del federalismo fiscale nella sua impostazione originaria: una riforma che avrebbe dovuto accompagnare le autonomie con il rafforzamento delle funzioni statali, attraverso la definizione e il finanziamento dei LEP, meccanismi efficaci di perequazione e risorse aggiuntive per le aree più deboli. Dall’altro, il progressivo arretramento dello Stato dalle politiche di riequilibrio territoriale, con una riduzione della capacità dell’intervento pubblico di incidere sui divari e una delega crescente alla sola politica di coesione.
È in questo contesto che si colloca il cambio di passo introdotto dal PNRR, che ha invertito la tendenza, rilanciando la spesa in conto capitale con esplicite finalità di coesione economica, sociale e territoriale. In particolare, un ruolo centrale è stato assegnato alle infrastrutture sociali, con un coinvolgimento diretto degli enti territoriali nell’attuazione degli interventi. Comuni e Città metropolitane sono stati chiamati a gestire circa 19 miliardi di euro di investimenti, di cui oltre 11 miliardi destinati al potenziamento dell’offerta dei servizi per la prima infanzia e all’edilizia scolastica. Le Regioni sono state responsabili degli investimenti nella sanità territoriale – Case e Ospedali di comunità e servizi di assistenza domiciliare – per un ammontare complessivo di circa 6 miliardi.
L’arrivo del PNRR ha così riempito un vuoto che per anni si era progressivamente ampliato, suscitando aspettative molto elevate: le risorse del Piano sono state percepite come un’occasione unica per invertire il lungo ciclo di riduzione degli investimenti pubblici e per restituire una chiara finalità di perequazione territoriale all’azione pubblica nazionale.
Le politiche contano
Lo stimolo del PNRR si è tradotto in effetti macroeconomici evidenti, sostenendo crescita e occupazione, in particolare nel Mezzogiorno. Tra il 2021 e il 2024 il Sud è cresciuto più del resto del Paese, trainato in larga misura dal settore delle costruzioni: inizialmente grazie agli incentivi del Superbonus, successivamente per effetto degli investimenti pubblici del PNRR, che hanno progressivamente assunto un ruolo centrale nel sostenere produzione e occupazione. L’impulso si è trasmesso lungo un’ampia filiera, coinvolgendo non solo le costruzioni, ma anche i servizi collegati e parte della manifattura legata alle opere pubbliche.
Si tratta tuttavia di una dinamica per sua natura temporanea, che si inserisce in un contesto già segnato da un indebolimento della crescita nazionale e da nuove incertezze, interne e internazionali. La fase espansiva sostenuta dal PNRR è destinata a esaurirsi e, con essa, verrà meno il principale fattore che ha alimentato la recente convergenza tra Sud e Centro-Nord.
Il PNRR ha però fornito un’indicazione chiara: le politiche contano. In presenza di politiche espansive e orientate al riequilibrio territoriale, il Mezzogiorno cresce e contribuisce alla dinamica complessiva del Paese. Ma cosa lascia il PNRR in eredità alle politiche di domani?
Le lezioni
Con il PNRR ormai nella fase finale, emergono prime indicazioni rilevanti proprio sul terreno dei diritti di cittadinanza.
Un primo elemento riguarda l’intensità dello sforzo di investimento attivato a livello locale. I Comuni del Mezzogiorno sono stati chiamati a sostenere un impegno attuativo particolarmente rilevante, con livelli di investimento pro capite che, in diversi casi, hanno superato quelli registrati nel Centro-Nord. Nonostante ritardi iniziali e difficoltà operative, i Comuni del Sud hanno mostrato una capacità di risposta significativa, segnalando che, in presenza di risorse adeguate e vincoli chiari, anche amministrazioni fragili possono esprimere capacità realizzativa. Si tratta di un risultato tutt’altro che scontato, se si considera il depauperamento di risorse umane e tecniche che ha interessato gli enti locali negli anni precedenti.
A questo sforzo si associano primi segnali di riequilibrio nell’offerta dei servizi. Gli investimenti del PNRR nei servizi per la prima infanzia, ad esempio, dovrebbero portare a una convergenza quasi competa tra Sud e Nord nell’offerta pubblica di posti negli asili nido (26 contro 25 posti per 100 bambini). Rimarrà tuttavia una forte disomogeneità territoriale: in molti comuni del Mezzogiorno, in particolare in Campania e Sicilia, i livelli di copertura resteranno lontani dal target del 33%. Su questi divari incidono due limiti di impostazione del PNRR: da un lato, il ricorso a bandi competitivi per l’accesso alle risorse, che ha penalizzato i territori con minore capacità amministrativa; dall’altro, la definizione di target nazionali, e non territoriali, che ha ridotto la capacità del Piano di indirizzare gli interventi verso le aree con i maggiori fabbisogni.
Ma l’eredità più promettente riguarda il rafforzamento della capacità amministrativa dei Comuni, che ha interessato in modo particolarmente evidente quelli del Mezzogiorno. La possibilità di accedere direttamente alle risorse, senza l’intermediazione delle Regioni, insieme alla standardizzazione delle procedure, alla definizione di tempistiche stringenti e alle attività di accompagnamento dei centri di competenza nazionali, ha contribuito a migliorare in modo significativo le performance amministrative.
Tutto ciò si è tradotto in un risultato rilevante: per i progetti del PNRR, il divario nei tempi di progettazione tra Comuni del Nord e del Sud si è di fatto azzerato. Se prima del Piano i tempi medi erano pari a circa 17 mesi nel Centro-Nord e 20 mesi nel Mezzogiorno, con il PNRR si attestano rispettivamente a circa 7 mesi in entrambe le aree. Un risultato che segnala come, in presenza di risorse adeguate e regole chiare, anche le amministrazioni più fragili possano raggiungere livelli di efficienza comparabili.
Il PNRR mostra in definitiva che i limiti amministrativi non sono un vincolo strutturale immutabile nel Mezzogiorno, ma dipendono in larga misura dal contesto di risorse, regole e supporto in cui gli enti sono chiamati a operare.
I nodi del dopo
Con la chiusura dei cantieri del PNRR ormai all’orizzonte, è necessario iniziare da subito a preparare la fase che si apre, che richiede un salto di qualità lungo due direttrici strettamente intrecciate, europea e nazionale, per evitare che l’impulso del Piano si esaurisca rapidamente, lasciando in eredità infrastrutture difficili da sostenere, servizi sottofinanziati e diritti che continuano a dipendere dal territorio.
Sul piano europeo emerge un nodo cruciale. Le infrastrutture sociali realizzate con il PNRR richiederanno risorse correnti aggiuntive per essere pienamente operative, ma il nuovo quadro delle regole fiscali – in particolare i vincoli sulla spesa primaria netta – rischia di comprimere proprio la spesa necessaria a rendere effettivi i diritti. È un paradosso: Next generation Ue ha sostenuto gli investimenti pubblici, mentre la nuova disciplina di bilancio europea restringe gli spazi di bilancio per sostenerne gli effetti nel tempo: un nodo che andrebbe sciolto prevedendo margini di flessibilità per gli Stati membri proporzionali agli investimenti effettuati.
Sul piano nazionale diventa centrale la riforma prevista dallo stesso PNRR: il completamento del federalismo fiscale nella sua impostazione originaria. Ma è proprio qui che si pone una scelta politica di fondo: decidere se la garanzia dei diritti debba essere subordinata ai vincoli di bilancio – come già accade, di fatto, nella sanità – oppure se siano i vincoli di bilancio a dover essere piegati all’obiettivo da rendere prioritario di finanziarli in modo pieno ed effettivo. Se prevale la prima opzione, la possibilità di finanziare integralmente e stabilmente i LEP resta una chimera; se si sceglie la seconda, la questione non è più solo attuativa, ma politica, richiedendo scelte coraggiose di riallocazione delle risorse disponibili.
