I comuni italiani: un’analisi di efficienza

Perché è importante studiare l’efficienza dei comuni italiani (*) Per gli studiosi, i politici e soprattutto per gli amministratori pubblici risulta essere di fondamentale importanza avere una misura di performance dell’offerta dei servizi pubblici. Ciò consentirebbe di capire dove e come intervenire per rendere più efficiente l’allocazione delle risorse e migliorare la qualità e la quantità dei servizi pubblici essenziali. La profittabilità, specifica del settore privato, è sostituita dalle nozioni di efficienza, efficacia e ottimale allocazione delle risorse con l’obiettivo di massimizzare la disponibilità di servizi a favore dei cittadini (Eichler et al. 2004; Golany e Tamir 1995; Tietenberg e Lewis 2000). In tale contesto, il concetto di efficienza potrebbe anche riferirsi al punto di minimo del consumo di risorse (Fox 2002). L’efficienza nel settore pubblico è un argomento di ricerca riconducibile a due filoni della letteratura economica. Alcuni contributi si concentrano sull’efficienza nei singoli servizi forniti, altri studiano l’efficienza dei governi locali. Fanno parte del primo gruppo i lavori che si occupano del trasporto pubblico (Brons et al. 2005), della raccolta dei rifiuti (Worthington e Dollery 2001), dell’acqua (Byrnes et al. 2010), della sanità (Nguyen e Coelli 2009; Prior 2006). L’efficienza dei governi locali è, invece, analizzata da Afonso e Fernandes (2008), De Borger e Kerstens (1996), De Borger et al. (1994) e Lo Storto (2013). Alcune applicazioni empiriche propongono analisi dei governi locali europei, per esempio, del Belgio (De Borger e Kerstens 1996; De Borger et al. 1994; Geyes e Moesen 2009), della Germania (Kalb et al. 2012), della Spagna (Balaguer-Coll e Prior 2009; Benito et al. 2010; Prieto e Zofio 2001).

Questo contributo si colloca nel secondo filone della letteratura e focalizza l’attenzione sui comuni italiani. L’argomento è di interesse per diversi motivi. In primo luogo, non ci sono recenti analisi empiriche su questo tema su scala nazionale. Alcuni studi conducono un’analisi su una specifica regione (Agasisti et al. 2015; Boetti et al. 2012), oppure a livello provinciale (Lo Storto 2013). In secondo luogo, in Italia il processo di spending review ha interessato tutte le istituzioni locali, in particolare i comuni, per i quali in un periodo di recessione e di austerità, la parola chiave è proprio “efficienza”. Infine, un’analisi di questo tipo appare particolarmente utile anche in considerazione della recente riforma dei governi locali. La riforma del Titolo V della Costituzione Italiana (Legge costituzionale n. 3/2001) ha introdotto sostanziali innovazioni, segnando il passaggio da un sistema centralizzato ad un sistema multipolare. Per esempio, molte funzioni legislative ed amministrative sono state conferite, in linea di principio, ai livelli più bassi di organi pubblici, ovvero regioni e comuni (Marchetti 2010). Non solo, altre recenti riforme tendono ad aumentare l’autonomia fiscale dei livelli più bassi di governo, dalle regioni ai comuni (Boetti et al. 2012).

Dati e variabili: un’analisi empirica Il campione di dati utilizzati per l’analisi empirica è costituito da 1879 osservazioni riferite al 2010 ed è stato estratto dall’Atlante dei Comuni messo a disposizione dall’Istituto Nazionale di Statistica, ISTAT, e dall’Istituto SOSE (Soluzioni per il Sistema Economico SpA). Il metodo utilizzato per misurare l’efficienza dei comuni italiani è l’approccio delle frontiere stocastiche, attraverso il quale si stima simultaneamente una frontiera (di costo in questo caso) e un’equazione di inefficienza. Tale procedura consente di studiare l’effetto di alcuni fattori direttamente sulla distanza dalla frontiera (Battese e Coelli 1995) (i dettagli metodologici sono riportati in Appendice).

Identificare e misurare in maniera precisa i servizi offerti dai comuni è un obiettivo ambizioso, nonché importante. Nelle analisi empiriche presenti nella letteratura alcune misure di output sono relative ai servizi essenziali offerti, quali, per esempio, l’istruzione primaria, i trasporti pubblici e la gestione dei rifiuti. La scelta delle variabili da includere come output nella frontiera di costo è anche in parte guidata dalla disponibilità dei dati. Inoltre, una questione altrettanto rilevante è di considerare variabili che sono uguali per molti comuni (Destefanis and Pavone 1999). Per esempio, se si vuole introdurre un indicatore dei servizi sanitari, utilizzare una variabile legata agli ospedali potrebbe portare a problemi di distorsione di selezione del campione, dato che meno del 10% dei comuni italiani ha almeno un ospedale (Atlante dei Comuni ISTAT). Lo stesso si potrebbe verificare se si utilizzassero misure di attrazione turistica presenti sui territori comunali (si pensi ai musei e/o ai monumenti storici). Si consideri, infine, che è necessario utilizzare misure di output fisiche e non dati di spesa in valore, altrimenti si catturerebbe l’esistenza di relazioni  contabili tra le risorse impiegate e i servizi offerti.

Alla luce di queste considerazioni, si stima una frontiera di costo in cui: (i) la variabile dipendente è rappresentata dalle uscire totali del comune; (ii) i 4 output sono: gli alunni iscritti nelle scuole primarie; il numero di chilometri percorsi da trasporti pubblici; la quantità di rifiuti in raccolta differenziata; una proxy di polizia locale, misurata come la percentuale del tempo di lavoro che i dipendenti dei comuni dedicano al servizio di polizia (inserita come misura di servizi amministrativi e di sicurezza). I fattori inclusi nell’equazione di inefficienza sono due: una variabile binaria che consente di catturare la differenza nei livelli di efficienza tra i comuni con una popolazione superiore a 15,000 abitanti e quelli con meno di 15,000 abitanti e la superficie di aree verdi all’interno di ciascun comune. La scelta di introdurre questa variabile “fisica” tra le esplicative dell’efficienza risiede nell’intenzione di tener conto di una misura di non urbanizzazione e dell’effetto che essa può avere sui livelli di efficienza di costo dei comuni. Nella tabella 1 sono riportate alcune informazioni descrittive del campione di comuni utilizzato nelle stime.

Risultati ed implicazioni Esiste una forte eterogeneità fra i comuni italiani. E una eterogeneità molto spinta è presente anche all’interno di ciascuna regione. Nella tabella A1 presente nella nota metodologica in Appendice sono riportate le stime della frontiera di costo e dell’equazione di inefficienza. I risultati dimostrano che vi è la presenza di inefficienza nel campione dei comuni analizzato. Le sensibilità dei costi rispetto agli output utilizzati nella stima della frontiera di costo sono tutte positive ed ampiamente significative come ci si aspettava, dato che ad una maggiore quantità di servizi corrisponde un livello più alto di costi.

Passando ad esaminare i fattori che influenzano l’inefficienza, i risultati evidenziano che i comuni con più di 15,000 abitanti sono meno performanti rispetto a quelli più piccoli. Anche l’estensione delle aree verdi influisce sull’efficienza in senso negativo, ossia una maggiore superficie di aree verdi conduce a livelli di inefficienza più alti.

Ponendo l’attenzione sull’aspetto principale del saggio, la tabella 2 riporta le stime dei livelli di efficienza di costo (CE) per i 20 comuni più efficienti e per i 20 comuni più inefficienti.

Il Sud è presente una sola volta nella parte destra della tabella (quella dei comuni più “inefficienti”) e tre volte nella parte dei più efficienti. Tuttavia, la tabella è dominata dai comuni del Nord (15 comuni più efficienti, di cui 9 del Nord-Est, 6 del Nord-Ovest; 14 comuni più inefficienti, di cui 9 del Nord-Est, 5 del Nord-Ovest). In particolare, il Veneto è la regione che ha 8 (su 9 del Nord-Est) comuni fra i più efficienti e 3 tra i più inefficienti, a dimostrazione della forte eterogeneità all’interno della stessa area geografica. Analizzando le performance dei comuni calabresi (tabella 3 e figura 1a), si può vedere che, anche in questo caso, esistono marcate differenze all’interno di ciascuna provincia. In particolare, nella tabella 4 si riportano i livelli di efficienza di costo per ciascuno dei 78 comuni calabresi inclusi nell’analisi empirica, distinguendo per le 5 province.

Cosenza è quella più numerosa (in termini di comuni analizzati), seguita da Catanzaro, Reggio di Calabria, Crotone e Vibo Valentia. Dalla tabella emerge che i capoluoghi di provincia (solo per 4 province, il comune di Vibo Valentia non è incluso nel campione), ovvero i centri più grandi, sono poco efficienti e che i comuni con più alti livelli di efficienza non sono quelli conosciuti come le mete turistiche della Calabria. Per esempio, nella provincia cosentina, Roseto Capo Spulico, Sangineto e San Nicola Arcella registrano un livello di efficienza ben al di sotto della soglia di 0.80 (come invece succede per i comuni evidenziati in azzurro), ossia 0.613, 0.381 e 0.556, rispettivamente. Per la provincia di Catanzaro, la famosa località di Soverato raggiunge un livello di efficienza di costo pari a 0.681, mentre in provincia di Crotone, la meta del turismo estivo, ossia Isola di Capo Rizzuto, registra un livello di efficienza pari solo al 56.1%.[1] Questo risultato potrebbe essere interpretato nella direzione secondo cui una maggiore quantità di turisti comporterebbe la fornitura di servizi aggiuntivi e che il ritorno economico per le amministrazioni comunali non è tale da compensare i costi sostenuti per garantire un adeguato livello di tali servizi. Nella figura 1 si è scelto di mettere a confronto la Calabria (mappa A) e il Veneto (mappa B) sia perché quest’ultima regione attira l’attenzione per l’elevata differenziazione dei risultati per comune (tabella 2) sia perché può rappresentare un buon termine di confronto con la Calabria, che è da sempre collocata in coda nelle classifiche di performance delle regioni italiane.

Al fine di evidenziare la portata di un’analisi di efficienza a livello comunale, una nota SVIMEZ del 2016 considera l’indice di efficienza denominato Institutional Quality Index (IQI) per il 2004 e il 2012. L’indice raccoglie 24 parametri riferiti a cinque ambiti (partecipazione dei cittadini, efficacia dell’azione di governo, qualità della regolamentazione, certezza del diritto, corruzione) ed è costruito sulla base di un altro indice, il World Governance Indicator (WGI), della Banca Mondiale. L’analisi della SVIMEZ è condotta a livello aggregato per regioni e province. Anche se alcuni risultati della SVIMEZ sono simili a quelli presentati in questo contributo (ossia quelli riferiti alla Lombardia, Piemonte, Toscana e Veneto), altri sono diversi, come, per esempio, quelli relativi alla Calabria e alle province calabresi.

Evidentemente, i risultati aggregati, nascondono la forte eterogeneità presente sul territorio italiano e, quindi, richiedono maggiori cautele interpretative. Ciò è rafforzato dai risultati ottenuti in questo saggio, in cui si ricava una media nazionale dell’efficienza di costo (pari a 0.67), che è di poco inferiore al valore medio (0.69) dei comuni calabresi. Tuttavia, la forte eterogeneità dei risultati che è emersa per i singoli comuni, rende poco informativo il confronto dei valori medi. E’ anche opportuno affermare che i risultati non sono generalizzabili, poiché l’efficienza è un concetto relativo anche nel senso che vale per un insieme di variabili/unità osservate. In tale prospettiva, la posizione dei grandi comuni è condizionata dal fatto che si è tenuto conto solo di alcuni servizi offerti, mentre altri sono esclusi dallo studio. Nell’analisi, per esempio, non si fa riferimento ai servizi offerti dai grandi centri urbani legati al turismo, ai beni culturali, al funzionamento della burocrazia e delle istituzioni, alla rete ospedaliera, ai trasporti e alla logistica. Tuttavia, considerando questi servizi, il campione analizzato sarebbe stato talmente limitato da ottenere risultati non estendibili ad un insieme rappresentativo di comuni italiani.

(*) al presente articolo è stato assegnato il primo posto al Premio Open Calabria

[1] Alcune note località turistiche (ad esempio, Pizzo e Tropea in provincia di Vibo Valentia) non sono incluse nel campione per mancanza di dati

Riferimenti bibliografici

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