La pubblicazione dei dati della spesa UE certificata al 31-12-2018 ha stimolato molte discussioni sulla performance delle regioni italiane. Il tema che è prevalso, e che tutt’ora prevale, è la rilevazione del livello della spesa regionale rispetto ai target che l’UE ha fissato come obiettivi da conseguire entro la fine del 2018. Lo scenario di bassa spesa segnalerebbe la bassa capacità nella gestione delle risorse comunitarie ed esporrebbe le regioni al rischio del disimpegno automatico. L’attenzione di molti osservatori e di tutti i Governatori delle regioni Italiane sul raggiungimento dell’obiettivo di fine 2018 è, quindi, altamente giustificata.

Qualche dato. Se si fa esclusivo riferimento ai programmi operativi regionali (POR), solo nel caso del Fondo Sociale Europeo della Valle D’Aosta non si è raggiunto l’obiettivo di spesa: la distanza tra quanto certificato (5,18 mln di euro) e il target (8,13 mln di euro) è pari a -37%, equivalenti a circa 2,95 mln di euro di mancata spesa. La Calabria ha certificato 420mln di euro, ossia il 15% in più dell’ammontare di spesa (363mln di euro) da realizzare entro la fine del 2018. I picchi di spesa più elevati si sono avuti in Emilia Romagna (+74% nel caso del FESR e +98% per il FSE) e in Toscana (+64% FESR; +78% FSE). L’unico elemento certo segnalato da queste statistiche è che la spesa certificata dalle regioni è maggiore dei target fissati dalla Commissione dell’UE per la fine del 2018. Nulla di più.

L’impatto della spesa. Sebbene in assenza di altre informazioni non si possa dedurre altro, è ricorrente la tendenza a fornire interpretazioni e fare deduzioni sull’impatto della spesa comunitaria. In molti si chiedono “Qual è l’effetto delle risorse UE sulla performance economica delle regioni italiane?”. Per rispondere in modo attendibile a questa domanda è necessario ricorrere a valutazioni di impatto delle politiche pubbliche realizzate utilizzando preferibilmente il metodo del controfattuale. Nonostante sia una metodologia di analisi relativamente complessa, l’intuizione del controfattuale è immediata ed è legata al seguente quesito: “che cosa sarebbe successo in assenza della politica?”. La risposta “tecnica” a questa domanda consente di misurare l’effetto generato dai POR. Questo effetto sarebbe la differenza tra quanto effettivamente si osserva (scenario fattuale) di un determinato fenomeno (PIL, occupazione, innovazione, esportazioni di una regione) e quanto si sarebbe osservato in assenza della politica regionale (scenario controfattuale).

Una digressione extraregionale: il caso del PIL della Toscana. In assenza di valutazioni di impatto è molto azzardato far dipendere la dinamica del PIL di una determinata regione dalle spese di un POR. In tale ambito, per esempio, appare essere poco verosimile la dichiarazione rilasciata il 25 febbraio 2019 al Sole24ore dal Governatore della Regione Toscana, Enrico Rossi, secondo cui la spesa EU “ha attivato investimenti capaci di generare un aumento del PIL regionale dello 0,5%”. Se fosse vero, questo dato sarebbe da interpretare nel seguente modo: grazie agli investimenti finanziati con i fondi UE, il PIL della Toscana ha fatto registrare una variazione pari allo 0,5% in più rispetto a quanto si sarebbe osservato in assenza del POR della Toscana. Non esiste alcun documento con i “conti” – menzionati da Rossi nel corso dell’intervista – che spiegano come i 172milioni di euro di spesa certificata della Toscana a fine 2018 abbiano determinato un effetto così elevato sul PIL regionale.

Il caso delle esportazioni della Calabria. Ritorniamo ai temi della Calabria. Rimangono validi i dubbi sul ruolo dei POR anche quando si fa riferimento a fenomeni economici diversi dal PIL.

Per esempio, le esportazioni sono un’utile variabile per capire lo stato di salute di un determinato sistema economico. In molti casi, i POR delle regioni promuovono i processi di internazionalizzazione delle imprese locali e, quindi, è ragionevole interrogarsi sull’impatto che questi interventi pubblici generano sui flussi commerciali. La storia si ripete anche in questo caso: senza serie valutazioni empiriche non ha senso individuare nessi di causa-effetto tra uno strumento di internazionalizzazione e l’andamento delle esportazioni. Queste ultime variano per mille motivi, diversi dalla presenza di sostegno pubblico. Le esportazioni della Calabria nel corso dei primi tre trimestri hanno registrato tassi di variazione superiori al 30% rispetto ai corrispondenti trimestri del 2017. Se il IV trimestre 2018 confermerà l’andamento osservato nei primi nove mesi dell’anno, le esportazioni annuali calabresi segneranno un incremento che, su base annua, sarà significativo.

È questo l’esito delle misure adottate nell’ambito del POR Calabria 2014-2020? Non si può dire, poiché non esistono stime sull’impatto delle politiche di internazionalizzazione adottate dalla Regione Calabria. Diventano, quindi, empiricamente infondate le dichiarazioni del Governatore della Regione Calabria, Mario Oliverio, che in un’intervista video rilasciata il 25 febbraio 2019 al Sole24Ore fa dipendere l’incremento delle esportazioni regionali dai bandi regionali sull’internazionalizzazione.

Le responsabilità non è di Oliverio. Dati i tecnicismi del caso, l’errore nella comunicazione non è tanto di chi l’ha espressa, ma di chi ha fornito il materiale statistico per realizzare l’intervista. Se qualcuno della Regione Calabria si fosse preoccupato in passato di mettere a punto una ragionata ed esplicita valutazione quantitativa sugli effetti delle misure del POR Calabria sull’internazionalizzazione delle produzioni regionali, oggi i contenuti dell’intervista del Governatore Oliverio avrebbero avuto senso (ammessa la presenza di una stima positiva dell’effetto delle politiche).

Il caso delle esportazioni calabresi è curioso. Curiosa e complessa è la questione dei contenuti nella parte dell’intervista del Governatore Oliverio in cui si parla di internazionalizzazione. Infatti, la Regione Calabria si è dotata di un Piano delle Valutazioni (PdV) del POR FERS-FSE 2014-2020 (scaricabile da Internet nella versione “approvata” dal Comitato di Sorveglianza del 20 luglio 2018) la cui responsabilità attuativa è dell’Autorità di Gestione del POR. A pag. 2 si legge che il PdV rappresenta “un forte ed esplicito impegno pubblico dell’Amministrazione sulle valutazioni programmate, che vede, un nuovo e più articolato impegno del Nucleo Regionale di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici (NRVVIP), che sarà sempre più coinvolto nell’attività di ricerca e approfondimento necessaria a soddisfare i fabbisogni di conoscenza preliminari utili a indirizzare le scelte e le decisioni”.  Ciò detto, ecco perché la “storia” delle esportazioni calabresi è curiosa.

La fantasia e la miopia dei PorTecnoBurocrati. È opinione largamente condivisa che un sentiero di crescita possibile per l’economia della Calabria è quello trainato dalle esportazioni, il cui incremento diventa il must sia per le imprese sia per il policy making. È per queste ragioni che da decenni si utilizza molto danaro pubblico per promuovere l’internazionalizzazione delle produzioni calabresi. Se da un lato capire l’impatto di queste misure sarebbe cosa molto utile per innumerevoli ragioni, dall’altro lato chi ha redatto e approvato il PdV del POR Calabria 2014-2020 ha pensato bene di escluderle. ll PdV elenca ben 30 esercizi di impatto da realizzare fino al 2023, ma nessuno di essi riguarda esplicitamente l’internazionalizzazione. Si è fantasiosamente escluso uno degli elementi chiave su cui misurare l’azione di sostegno alla crescita economica ascrivibile al POR Calabria. La conseguenza di questa discrasia tra cosa si dovrebbe valutare e cosa (forse) si valuterà è che né oggi né in futuro potremo sapere se le attività della Regione Calabria hanno influenzato la dinamica dei processi di internazionalizzazione. Qual è il fatturato “addizionale” esportato dalle imprese calabresi? Sono “nati” nuovi esportatori? Le imprese hanno diversificato i mercati di sbocco e la composizione dei prodotti esportati? Si tratta di domande che rimarranno senza risposta all’interno del PdV del POR 2014-2020 della Regione Calabria, poiché l’internazionalizzazione non ha lo spazio che meriterebbe di avere.

Sintesi In estrema sintesi, si può raccomandare quanto segue. Tra non molto l’Istat pubblicherà i dati regionali delle esportazioni del 2018. Sarà la prima occasione per mostrare di aver capito la lezione di questa breve nota: commentare in modo inappropriato quei dati sarà una pessima strategia comunicativa. Infatti, almeno per il momento, nessuno – NRVVIP incluso – è in grado di misurare quanta parte dell’incremento dei flussi commerciali sia dovuta ai bandi del POR Calabria. Utilius tarde quam nunquam.


Questa nota è stata pubblicata su Il Quotidiano del Sud (Edizione del 7 Marzo 2019) con il titolo “Impatto del POR. Interpretazioni azzardate”.


 

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Francesco Aiello

Francesco Aiello

Francesco Aiello è professore ordinario di Politica Economica presso l’Università della Calabria.

Attualmente insegna "Politica Economica" al corso di Laurea in Economia
ed "Economia Internazionale" al corso di Laurea Magistrale in Economia e Commercio.

La sua attività di ricerca è centrata sui temi della Ricerca e dell’Innovazione, dei divari di sviluppo in Italia e in Europa, sull’analisi micro-econometrica dell’efficienza e della produttività e sulla valutazione dell’impatto delle politiche pubbliche.

E’ autore di numerosi saggi scientifici pubblicati su riviste nazionali e internazionali.

Accanto all’attività prettamente accademica, si interessa di economia locale e di attività di divulgazione economica. Nell’estate del 2015 ha fondato OpenCalabria.com, uno spazio dedicato ai temi di “Economia e Politica dello Sviluppo” della Calabria.
Francesco Aiello